Los Programas de Graduación

Desde 2002 el BRAC Development Institute desarrolló en Bangladesh un programa de graduación de la pobreza con un enfoque innovador y holístico denominado Challenging the Frontiers of Poverty Reduction / Targeting the Ultra Poor – TUP (De Montesquiou et al., 2014). A la fecha el programa se mantiene pero además durante su trayectoria ha generado suficiente confianza sobre sus resultados. Entre los interesados estuvo Fundación Ford y el CGAP (Consultative Group to Assist the Poor) quienes emprendieron entre el 2006 y el 2014 la ambiciosa tarea de probar que la experiencia de BRAC podría ser replicada (Sheldon, 2016).

Los buenos resultados encontrados por Fundación Ford y el CGAP (Banerjee et al., 2011; Banerjee et al., 2015), junto con resultados positivos que se seguían viendo desde Bangladesh, en especial sobre la permanencia de los efectos (Bandiera et al., 2013; Bandiera et al., 2015), parecían dar suficiente evidencia de que el programa era escalable y sostenible. Así que, a la tarea de universalización de resultados se le añadió dentro de sus objetivos el promover el escalonamiento de estos programas. Rápidamente se definió a los gobiernos como el aliado imprescindible para esta tarea. Fundación Ford, el CGAP y sus aliados llevaron a cabo 3 años de financiación y apoyo técnico para llegar a donantes y policy makers de 24 países en desarrollo (Sheldon, 2016).

“Hasta septiembre de 2016, 58 proyectos de Graduación estaban en operación, un aumento de 30 por ciento desde diciembre de 2015.”
Un tercio de los proyectos de Graduación en curso son implementados por los gobiernos
Sheldon, 2016

Componentes del Programa de Graduación

 

La teoría del cambio, tanto del diseño original de BRAC, como de las adaptaciones de Fundación Ford y CGAP, subyace en que la combinación correcta de intervenciones ofrecida en la secuencia adecuada, podría permitirle a los hogares ultra pobres crear medios de vida sostenible y así “graduarse” de la pobreza. Las intervenciones o componentes que incluye los programas graduación son: (1) Asistencia al consumo, (2) Acceso a servicios financieros, (3) Capacitación, (4) Capital semilla, y (5) Mentorías

 
Mentorías Las mentorías corresponden a un acompañamiento periódico y duradero a los participantes, en el que se promueva la construcción y la promoción de habilidades para la vida. Se piensa que este componente permite en el participante construir la confianza y la persistencia necesaria para la “graduación” efectiva de la pobreza. Las mentorías están presentes en el 85% de las implementaciones, con una menor participación en los programas implementados por los gobiernos.
Capital semilla El componente procura transferir parte de los recursos requeridos para implementar actividades productivas, previamente seleccionadas de un grupo de actividades viables o de las trabajadas con el participante durante las capacitaciones y las mentorías. Este componente ha estado en el 93% de las implementaciones realizadas hasta la fecha, y puede darse en forma de recursos monetarios (efectivo o transferencia electrónica) o en especie (CGAP, 2016). Algunas de las implementaciones incluyen en cambio el ofrecimiento de empleos.
Capacitación Técnica El componente de capacitación técnica procura dar un acompañamiento a una actividad productiva, en general, aquella que está siendo promovida por el programa. Algunas de las implementaciones buscan también incluir habilidades transversales a toda actividad productiva como la elaboración y registro de cuentas y presupuestos, al igual que la definición de mercados, entre otras. Este componente tiene una mayor importancia en los programas implementados por las ONG y donantes (en 97% y 86% de los programas implementados por estas instituciones) y de menor presencia en programas gubernamentales (72% de ellos).
Acceso a servicios financieros Se busca que los participantes ganen acceso a y conocimiento del sector financiero al igual que el aumento de los niveles de ahorro, de tal forma que se identifica como una herramienta central para el manejo del riesgo (Hashemi et al., 2016). El 90% de los programas graduación incluyen este componente, usando a su vez diferentes estrategias como promoción de grupos de ahorro (66%). Adicionalmente es común que se complemente este componente con intervenciones de educación financiera o conexión con la banca formal.
Duración La duración de los programas, en su periodo de implementación, es altamente contextual de tal forma que se encuentran importantes diferencias. BRAC (Dharmadasa et al., 2015) reconoce que la implementación de los programas va entre 18 y 24 meses, mientras que CGAP (Montesquiou et al., 2014) contempla una duración incluso de 36 meses. Varios investigadores sostienen que una duración de 24 meses es lo más apropiado para el proceso de graduación.
Asistencia al consumo La asistencia al consumo procura aliviar las restricciones en alimentación, ya sea por medio de un programa de asistencia en alimentos o en dinero, y así reducir el efecto de la inseguridad alimentaria sobre las decisiones productivas de los hogares (Hashemi et al., 2016). El 78% de los programas graduación incluyen este componente, la mayoría de ellos por medio de recursos en efectivo (55% de los programas graduación), y pagos electrónicos (19%) (CGAP, 2016). La asistencia al consumo se asocia, en los países donde existe esta posibilidad, a las transferencias monetarias (condicionadas y no condicionadas).
Análisis de Mercado El análisis corresponde a un ejercicio fundamental antes de definir el activo a transferir o iniciar la transferencia de activos, según sea determinado en el diseño. Es un componente de alta importancia, como lo destaca en particular Sheldon (2016), para los casos ya escalados o en proceso de escalonamiento; aun así no es clara su presencia en todos los programas implementados.
Focalización Dentro de los procesos de los programas graduación, es seguramente de los elementos de mayor dinamismo. BRAC contemplaba que el esquema básico se implementara en población ultra-pobre, como una forma de ayudar a una población altamente marginalizada y que cuenta con una muy baja participación en otros programas sociales por problemas inherentes a lograr su acceso. Ahora los programas graduación contemplan un grupo más amplio de beneficiarios (BRAC, 2016), que incluye no solo población en pobreza extrema, sino también en otros estados de vulnerabilidad como grupos indígenas (31% de los programas), víctimas de conflicto (9%), jóvenes (18%), población con discapacidades (22%) y adultos mayores (9%). De la misma forma las nuevas implementaciones han explorado el alcance geográfico de los programas, no limitándose solo a zonas rurales sino también a zonas peri-urbanas y urbanas.

¿Qué no sabemos?


¿Cómo es la mejor forma de guiar y apoyar los escalonamientos con gobiernos?

Tras definir a los gobiernos como socios fundamentales y estratégicos en el objetivo de escalar los Programas Graduación en el mundo, Fundación Ford y CGAP han estado interesados en entender cuál es la mejor forma de apoyar la implementación de este tipo de programas. Fundación Ford y algunos de sus aliados ha destinado recursos para proveer asistencia técnica a nuevos implementadores pero aún subsiste el reto de identificar las desventajas y desventajas de la participación de los gobiernos en los programas de graduación y cómo enfrentar los diferentes retos y desafíos que surgen en su implementación. Los gobiernos en muchas ocasiones presentan restricciones, diferentes a los costos o al conocimiento, que son igual de limitantes para una implementación adecuada de un programa tan complejo y multi-disciplinar como son los Programas Graduación.

"Sin embargo, la cuestión sigue siendo cómo operar el Enfoque de Graduación a escala. Los mismos factores que se cree que lo hacen tan eficaz - altamente personalizable, paquetes de servicios proveídos con atención compasiva, cualificada e individual - también hacen del enfoque de graduación "clásico" intensivo en mano de obra y costoso."
Sheldon, 2016

¿Por qué 5 y no 4? ¿Por qué 4 y no 6?

El Programa Graduación ha contado con evidencia, rigurosa y exhaustiva, sobre los efectos del mismo sobre sus participantes. Aun así, es importante reconocer que siguen existiendo preguntas importantes por responder. En particular destaca la importancia de entender el papel de cada componente dentro de los resultados. Si cada uno de los 5 componentes básicos ya había sido implementado de alguna forma en la superación de la pobreza extrema, ¿Por qué esta vez tienen tanto éxito? ¿Qué hay en la combinación propuesta que hace a los Programas Graduación tan atractivos? ¿Hay un componente más importante que otro? Entender esta relación hace a su vez más fácil el transmitir su utilidad a los gobiernos, en especial cuando son estos mismos los que puedan ver con prevención que algo que seguramente ellos ya han probado ahora funcione de forma más eficaz.



“Pero si es así, …, todos nuestros programas ya eran programas graduación”
Funcionaria pública en entidad implementadora en AL, 2015

¿Qué tanto adaptamos?

Fundación Ford y el CGAP, en su intención de promover el esquema Graduación ente los gobiernos, son conscientes que el programa debe ser adaptado a las necesidades y contextos de cada país. Aun así, queda la duda, ¿qué tan flexible es el esquema para la adaptación? No existe información suficiente parar entender como las adaptaciones hechas hasta a la fecha han modificado los resultados vistos, de la misma forma que no es claro cómo la combinación de los cinco componentes del núcleo interactúan. Esto es, no es claro que tan versátil es el programa para asimilar cambios en su estructura original. Cambios al programa deben en lo posible buscar ser documentados y evaluados, tema relevante en especial para los gobiernos que son los que hasta ahora han mostrado requerir más cambios que se ajusten al contexto particular de su país y al de sus estrategias de implementación, así como a sus restricciones y condiciones particulares tanto jurídicas como institucionales.

"Es menos probable que los gobiernos proporcionen un paquete [Graduación] completo, con el 50% de las implementaciones incluyendo todos los componentes. Los gobiernos suelen excluir las mentorías y la capacitación técnica, las actividades más intensivas en mano de obra en el paquete de graduación."
CGAP, 2016

¿Son solo costos?

Dentro de las preocupaciones recurrentes de los Programas Graduación es si los costos de implementación del programa son lo suficientemente atractivos como para lograr su escalonamiento desde los gobiernos. Sulaiman et al. (2016) logran demostrar que la razón beneficio-costo es mayor a 1 para los Programas Graduación, pero que además supera otras intervenciones tradicionales para la superación de la pobreza extrema si se considera la múltiple evidencia a favor de efectos sostenibles en el tiempo de estos programas. Aun así quedan otras preocupaciones para el escalonamiento diferente a los costos. La complejidad de los Programas Graduación, en particular de cómo sus componentes interactúan, exigen algo más que recursos, incluyendo entre otras capacidades institucionales para interactuar rápidamente con otras instituciones capaces de colaborar en la implementación, lograr una sincronización efectiva de los diferentes agentes en campo y la comunicación entre agentes locales, regionales y nacionales.

 

Referencias

de Montesquiou, A., Sheldon, T., Degiovanni, F., & Hashemi, S. (2014). From extreme poverty to sustainable livelihoods: a technical guide to the graduation approach. CGAP and Ford Foundation.

Sheldon T. (editor) (2016). “Early Lessons from Large-Scale Implementations of the Graduation Approach”. Ford Foundation. Disponible en https://www.fordfoundation.org/campaigns/early-lessons-from-large-scale-implementations-of-the-graduation-approach/

Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico - CEDE (2015). Metodología para la Evaluación de Resultados. Documento Interno de Trabajo. Plataforma de Evaluación y Aprendizaje de los Programas de Graduación en América Latina. CEDE-Facultad de Economía, Universidad de los Andes.

Banerjee A., E. Duflo, R. Chattopadhyay y J. Shapiro (2011). “Targeting the Hard-Core Poor: An Impact Assessment”. Documento de trabajo. Disponible en https://www.povertyactionlab.org/sites/default/files/publications/110-%20November%202011_0.pdf

Banerjee, A.,E. Duflo, N. Goldberg, D. Karlan, R. Osei, W.Pariente, J. Shapiro, B. Thuysbaert, y C. Udry (2015). “A Multifaceted Program Causes Lasting Progress for the Very Poor: Evidence from Six Countries.” Science 348, no. 6236 (May 14, 2015).

Bandiera O., Burgess R., Das N., Gulesci S., Rasul I. y Sulaiman M. (2013). “Can Basic Entrepreneurship Transform the Economic Lives of the Poor?” IZA Discussion Paper No. 7386. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2266813

Bandiera O., Burguess R., Das N., Gulesci S., Rasul I. y Sulaiman M. (2016). “Labor Markets and Poverty in Village Economies”. Documento de trabajo. Disponible en https://www.povertyactionlab.org/sites/default/files/publications/110%20TUP%20Bangladesh%20Mar2016.pdf

BRAC (2016). “BRAC’s Ultra-Poor Graduation Programme An end to extreme poverty in our lifetime”. Disponible en http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---inst/documents/genericdocument/wcms_494535.pdf

Hashemi S. y Montesquiou A con McKee K. (2016). “Graduation Pathways: Increasing Income and Resilience for the Extreme Poor”. Disponible en https://www.cgap.org/sites/default/files/Brief-Graduation-Pathways-Dec-2016.pdf 

Dharmadasa H., Hashemi S., Samranayake S. y Whitehead L. 2015. “PROPEL Toolkit: An Implementation Guide to the Ultra-Poor Graduation Approach”. BRAC. Disponible en https://www.microfinancegateway.org/library/propel-toolkit-implementation-guide-ultra-poor-graduation-approach

Sulaiman M., Goldberg N., Karlan D., y de Montesquiou A. “Eliminating Extreme Poverty: Comparing the Cost-effectiveness of Livelihood, Cash Transfer, and Graduation Approaches.” Washington, D.C.: CGAP. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0. Disponible en https://www.cgap.org/sites/default/files/Forum-Eliminating-Extreme-Poverty-Dec-2016.pdf